【国际能源趋势观察】跨国公司与全球治理-我国能源央企的实践及政策建议
编者按：当前我国能源电力行业国际化步伐加快，通过广泛国际能源合作，影响力不断提升。未来需要继续深刻把握国际能源的变化趋势、合作模式、风险管控、市场机制等方面的规律和认识，进一步发挥在全球能源治理中的作用和价值。国网能源研究院能源互联网研究所聚焦国际能源政策、能源国际政治、全球能源治理、跨国电力联网及国际能源投资等方向开展系统研究，提出了跨国电力联网潜力、能源电力政策交互影响、能源电力海外项目风险防控等分析模型。本专栏围绕能源治理、地缘政治、气候变化、能源安全、一带一路等，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：当前世界民粹主义、贸易保护主义抬头，美欧发达国家政府提供国际公共产品意愿下降，其跨国公司在全球治理中的作用凸显，成为国家提升全球治理影响力的重要支撑。我国能源央企拓展国际业务提升全球产业链地位，参与全球治理议题合作，树立良好企业形象，增强软实力，在全球治理中的作用日益增强。为在全球治理中发挥更大作用，建议我国能源央企实现全产业链、全方位“走出去”，发挥在行业中的国际引领作用，提升在国际能源组织中的议题设置及规则制定影响力，强化标准竞争力，助力国家构建“一带一路”区域能源治理机制。
跨国公司与全球治理-
我国能源央企的实践及政策建议
执笔人：毛吉康、苗中泉、刘林、代红才
国网能源研究院
能源互联网研究所
当前世界民粹主义、贸易保护主义抬头，美欧发达国家政府提供国际公共产品意愿下降，其跨国公司在全球治理中的作用凸显，成为国家提升全球治理影响力的重要支撑。我国政府日益重视全球治理中的话语权与影响力，强调推广全球治理的中国方案，我国能源央企在其中发挥重要作用。本文分析跨国公司参与全球治理的动因、基础条件与参与路径，梳理我国能源央企在全球治理中的主要作为，进而提出进一步提升全球治理影响力的主要措施。
一、跨国公司参与全球治理的动因及基础条件
全球治理是通过平等对话、协商合作，以共同应对全球变革和全球问题挑战，管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。全球治理以主权国家与政府间国际组织为核心和主导。随着全球问题日益复杂多元，各类非政府组织、社会团体、企业、行业协会等非国家行为体均不同程度地参与全球治理。跨国公司是其中一支不容忽视的重要力量。
（一）获取商业利益是跨国公司参与全球治理的动力。
跨国公司参与全球治理，一是可争取利于自身发展的政策或规定，从而减少商业活动受到的国际政治经济秩序及东道国的法律制约；二是可获取国际标准制定的参与甚至主导权。国际标准制定是政府间国际组织的重要工作内容，也是全球治理的一项重要手段。三是可提升赢得东道国支持的软实力。参与治理全球问题，尤其是公益性问题，可充分体现跨国公司积极履行社会责任的良好形象，是其软实力的重要来源。
（二）资本、技术实力及行业话语权是跨国公司参与全球治理的基础条件。
资本实力方面，目前世界上排名前十名的跨国公司，年销售额都在1000亿美元以上，大大超过了许多中小国家的GNP。世界最大的250家跨国公司控制着70%的对外直接投资、80%的世界金融资本。无论是跨国并购还是新设子公司，跨国公司都会对东道国的产业结构、就业等产生深刻的影响，进而对政治、文化等产生重要影响。技术能力方面，跨国公司是全球先进技术的研发基地和前沿技术的主要创新者，也是国际技术转移的主要推动者，占据了全球技术的垄断地位。据统计，跨国公司占有全球技术转让及新技术、新工艺开发的80%-90%、国际技术贸易的60%-70%的份额。行业话语权方面，跨国公司聚合了一流的行业人才，并在跨国经营中积累了全产业链的实践经验。各国政府参与全球治理议题设置与改革，往往需要参考甚至依赖跨国公司的咨询建议。
跨国公司根据自身利益参与全球治理的同时，尤为重视与本国政府相关政策的协调，不断强化本国政府在全球治理中的话语权与影响力，成为国家政府参与全球治理的重要辅助性力量。
二、跨国公司参与全球治理的主要途径
（一）参与全球治理机制的设立与发展。
跨国公司的国际业务，往往会“外溢”出国际合作的动力，推动不同层次治理机制的形成与发展。较典型的事例是，欧盟最初由欧洲煤炭与钢铁共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体发展而成。欧洲国家通过让渡各自煤炭、钢铁等管理职能成立煤钢联营共同体，而各国相关企业加强合作，不断消除贸易壁垒，在之后成立欧洲经济共同体的过程中扮演了重要角色。
（二）参与全球治理议题设置。
跨国公司往往通过本国政府、非政府组织或直接参与政府间国际组织的会议论坛、决策网络等，就行业领域为全球治理议题提出建议。联合国制定《2030年可持续发展议程》的过程中，众多跨国公司积极参与若干决策进程和倡议，施加自身影响力，包括高级别小组、全球契约组织、可持续发展解决方案网络( the Sustainable Development Solutions Network) 等。全球气候治理议题方面，埃克森美孚、壳牌（Shell）、英国石油公司（BP）等巨型跨国能源企业，积极通过油气行业气候倡议组织（OGCI）、气候领导力委员会（climate leadership council）等非政府组织，发起低碳技术的共同行动，参与有关甲烷排放数据收集、核证的技术研发，为减少甲烷排放制定国际指导性原则；推动采取碳排放税、贸易规则等手段应对气候变化的共同行动；以研究报告的形式向联合国气候变化公约组织秘书处提出实施碳定价的建议。
（三）配合落实全球治理议题。
政府间国际组织通过的协议与决议，需要成员国及利益相关国形成国内政策予以配合，跨国公司在相关国家政策框架下，成为具体落实的重要承担方。跨国公司在全球范围内进行网络化经营，在行业内具有完整产业链的控制权或影响力。政府间国际组织在其通过的全球治理议题中，有时会向跨国公司提出明确的配合落实建议。跨国公司或直接按照政府间国际组织的建议，或将全球治理政策融入其社会责任工作中，通过提供公共产品以落实。比如，根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的建议，荷兰皇家壳牌石油公司等众多跨国能源企业实施能源管理计划促其业务活动的低碳化，为各项业务制定低碳指标，并定期发布其温室气体排放报告。许多跨国公司积极参与提供环境类公共产品。三菱商事长期实施“珊瑚礁保护项目”，为该项研究提供资金援助的同时，还从公司内外募集志愿者，开展调查研究活动，加深公众对环境问题的理解。
三、我国能源央企参与全球治理中的实践
作为基础性支柱产业的经营者，我国能源央企是央企中的领头羊。2018年五大能源央企的资产额占我国98家央企总资产额的23%。我国能源央企不断加快实施国际化战略，加强国际能源合作，参与国际能源组织工作，在全球治理中的影响力日益增强。
（一）拓展国际业务，提升国际市场地位，为全球治理的中国领导力奠定基础。
一国在国际市场中的地位是其在全球治理议题设置及规则制定方面的话语权的重要基础。我国能源央企依照国家“走出去”战略要求，加快创建世界一流企业，积极全面布局海外业务，重点推动“一带一路”建设，在能源基础设施互联互通方面取得巨大成就。已累计建成中俄、中蒙、中吉等10余条跨国输电线路，逐步建成中亚、中俄、中缅及海上等4大油气运输通道，初步形成贯穿多国的油气供应和市场网络。深化国际产能合作，实现国际技术转移，在发展中国家推广中国技术标准。随着国际业务的拓展，我国能源央企不断提升在国际投资、贸易及产业链中的影响力，国际市场地位愈发重要，为我国获取全球治理影响力奠定了重要基础。
（二）积极融入国际能源署、能源宪章等国际组织，参与能源技术等议题合作，形成议题设置影响力。
众多能源央企不同程度地参与了各类国际能源组织的工作，主要与其在能源技术领域开展合作，为国际能源合作政策制定提供参考。国家电网与各国际能源组织主要就清洁能源技术及构建互联、智能、安全可控的现代电力系统进行深度合作，积极参与议题设置，促进全球能源治理内容向清洁能源开发、利用等领域倾斜。中国石油则在碳捕捉与封存、天然气减排等领域参与国际能源组织的技术合作，并响应相关国际合作政策大力投资低碳示范项目。国家电网是国际能源署（IEA）能源商业理事会成员,是世界能源理事会（WEC）和世界商业可持续发展理事会共同创立的全球电力倡议的成员，并与国际可再生能源署（IRENA）开展战略合作。中国石油是能源宪章（ECT）及国际能源论坛（IEF）产业咨询委员会成员，国家能源集团是IEA煤炭咨询委员会成员。许多能源央企领导层还在主要国际能源组织中担任要职。如中国华能董事长舒印彪担任国际电工委员会（IEC）主席，原中石油经济技术研究院院长孙贤胜担任IEF秘书长。
表1 部分能源央企参与国际能源组织工作情况
（三）注重国际标准制定，提升国际能源话语权。
标准是互联互通的基本规范，也是产能合作的基础支撑。标准竞争获得的产业领先能力可转化为产业持久的比较优势，有效引领、规范行业发展，增加在国际事务中的谈判筹码。我国能源央企在国际标准领域地位不断提升，有效增加我国在相关领域国际事务中的谈判筹码。比如，国家电网已主导立项国际标准40余项，在国际上率先建立了较为完整的特高压、智能电网标准体系。国家电网在国际电工委员会（IEC）、国际大电网委员会（CIGRE）、电气与电子工程师学会（IEEE）等国际权威标准组织中也具有较大影响力。自主发起成立“高压直流输电技术委员会”等5个技术委员会，具有IEC战略和政策制定权。中核集团2017年在IEC发布我国通用核仪器领域的首个国际标准，2018年其有关核电设计、运行、维修的3项国际标准在国际标准化组织（ISO）成功立项，这是我国首次在ISO立项的核电标准。
（四）服务当地，投身社会公益，树立企业良好形象,提升国家在全球治理中的软实力。
我国能源央企“走出去”过程中坚持“共商、共建、共享”原则，投资当地，分享先进技术。注重海外工程质量，大力实施“本土化”运营管理，高度重视与当地政府和社会各界的交流与文化融合。中国石油目前公益事业的投入和发展几乎涵盖了所有项目所在国，直接受益人数达200多万人。仅在哈萨克斯坦便提供了三万多个就业岗位。国家电网在菲律宾台风灾害、巴西奥运保电中发挥了重要作用。能源央企在国际业务开展过程中树立起负责任的中国企业形象，为民心相通发挥了重要促进作用，提升了国家参与全球治理的软实力。
四、能源央企进一步参与全球治理的措施
近年来，我国能源央企已越来越深入地参与到全球治理之中，但仍存在一些问题与不足：一是在国际能源政策制定环节的影响力不足。我国能源央企参与的国际能源组织工作多为技术研究合作，较少涉及国际能源贸易、投资及应对气候变化等领域的规则性制定；二是在能源价格等国际能源治理的关键领域缺乏话语权。“能源溢价”长期存在，国际油气贸易合同中的“目的地条款”、“照付不议”模式等也一直未能改变。我国能源央企尚未能采取有效措施，通过国际能源机制改变不合理的能源定价模式；三是海外能源投资产业链影响力不足。我国能源央企海外投资起步较晚，且主要与保障国内的能源需求挂钩，海外投资尚未形成全产业链优势，导致国际能源投资及贸易争端中的谈判砝码较少，维护自身利益的困难较大。
针对现有问题，能源央企进一步参与全球治理可从以下几方面重点进行：
（一）实现全产业链、全方位走出去，进一步提升国际化水平，发挥行业的国际引领作用。
国际化水平及在行业内产业链的地位是跨国公司全球治理影响力的重要基础。尽管我国央企普遍重视国际化战略，国际业务快速扩张，但仍与发达国家跨国公司具有较大差距。2017年，我国100大企业的海外资产比例为15.55%，世界100大企业的这一比例则高达61.96%。因此，我能源企业在“一带一路”建设背景下，需继续加快“走出去”步伐，发挥综合优势，实现全产业链、全方位“走出去”。一是进行从资源开发到加工、运输、销售的上中下游全产业链国际业务布局；二是提高能源行业工程、技术和装备合作等一体化全方位国际合作水平；三是在企业内部打造顺畅的体制机制，实现每个产业板块互为依托、相互补给，获取更大竞争优势，成为行业的国际引领者。
（二）通过派驻高级别工作人员、拓展合作领域、加强平台利用等方式，进一步加强与主要国际能源组织的合作，提升议题设置与规则制定等影响力。
一是注重向国际能源组织派驻高级别工作人员，尤其是IEA、ECT等具有较强约束力的组织机构；二是开展与主要国际能源组织的多领域合作，包括能源技术合作与转移、能源投资融资、能源安全政策协调及能源投资贸易法律法规等；三是积极参与联合国层面能源治理机制工作，尤其是对接联合国《2030年可持续发展议程》及联合国气候变化公约框架下的《巴黎协定》。比如，我国能源央企可以加强能源开发利用过程中的低碳化，促进清洁能源技术向发展中国家转移，发布研究报告监督各国实现自主贡献减排目标；四是通过中国贸易促进会和国际商会中国国家委员会等国家对外交流的专业平台，参与国际能源组织工作。
（三）加强跨国企业合作，推动能源市场一体化，助力构建区域能源治理机制。
能源央企可以发起建立“一带一路”沿线国家主要能源生产与消费国高级别能源企业对话机制，强化企业间战略协同，促进各国国内市场化改革，推动跨国能源贸易形成统一的市场规则、监管框架等。在此基础上，可积极参与上海合作组织、东盟等现有多边合作机制，促进其能源领域相关机制的建立，以此不断扩大合作范围。能源央企可在区域能源治理机制建设进程中，不断为国家提升能源市场话语权贡献力量，比如助力提升我国天然气市场定价权。我国对天然气的消费潜能巨大，地缘上是亚洲天然气海上通道的重要转接点，具备“战略买家”的优势，但影响力尚未有效发挥。能源央企应进一步推动国内天然气市场化改革，提高国内供应，加强与周边国家天然气管网互联互通，增加东亚区域内跨国贸易。同时，积极借鉴国际先进经验，推动在国内建设国际天然气交易市场，引领亚洲天然气市场定价机制的改革。
（四）提升基础性研究能力，拓展国际标准合作，强化标准竞争力。
能源央企应注重抢占清洁能源技术制高点，在清洁能源领域继续保持应用研究领先优势的同时，加强对基础性重大课题研究的投入。依托项目，打造“一带一路”能源精品示范工程，有效提升沿线各国对我国标准、设备质量及技术实力的认可度。充分利用原始创新、集成创新形成自主创新技术，研究培育技术国际标准。加强与“一带一路”国家技术标准合作，推广中国标准，促进国家间标准互认。进一步开拓与区域化标准组织的合作，如欧洲标准化委员会、太平洋地区标准大会等。
五、政策建议
提升能源央企在全球治理中的作用，政府相关部门应着重为其参与全球治理规则制定提供机会，为其提升国际业务竞争力提供保障。
全球治理规则制定方面，一是为能源央企参与国际能源组织议题设置、政策规则制定提供更多机会，积极发挥能源央企咨询建议作用，注重能源央企领导人、专家直接参与相关研讨对话；二是发起构建新的全球性、区域性工商类多边机制，为能源央企在全球治理规则制定方面发声搭建平台。
国际业务竞争力提升方面，一是为能源央企“走出去”进一步做好政策上、考核上的支持，搭建优势产业合作、高效产能合作、商产融结合及跨国并购重组等方面的平台，推动企业共赢发展；二是对境外投资加强监督监管，防范境外经营风险，防止企业间恶性竞争，形成激励与约束相结合的境外国有资产监管体制。
专家介绍
毛吉康，国网能源研究院能源互联网研究所研究员，法学博士，高级经济师。主要从事能源国际政治、全球能源治理、能源国际投资贸易等方向研究。
苗中泉，法学博士，研究员，经济师，目前主要从事能源地缘政治经济、国际能源治理、能源电力改革、电量数据经济政策价值挖掘等领域研究。近年来负责和参与“十二五”国家重大专项《我国油气发展战略与政策研究》、国家社科基金青年项目《修昔底德陷阱研究》、国家能源局委托课题《重大突发地缘政治事件对我国能源安全影响研究》《东北亚能源合作》以及多项国家电网公司科技项目、战略课题。组织和参与撰写的研究专报多篇获得国家领导同志实质性批示。公开发表核心期刊学术论文多篇。
刘林，国网能源研究院能源互联网研究所主任工程师。电力系统自动化专业博士，高级工程师、管理咨询师、注册咨询师，国家电网公司优秀专家人才。主要从事能源互联网、智能电网、商业模式创新、国际能源等研究。曾参与编写起草国家促进智能电网发展指导意见、国家电网公司智能电网十二五及十三五规划、配电网发展十三五规划等；主笔编写出版《世界能源清洁发展与互联互通评估蓝皮书》等著作；多次获得国家能源局软科学成果奖、国家电网公司科技进步奖、国家电网公司软科学成果奖等。
代红才，国网能源研究院能源互联网研究所所长，IEEE PES能源互联网专委会政策与规划分委会副主任,高级工程师。长期从事能源互联网、综合能源服务、企业发展战略与规划、电力市场改革等领域的研究，具有丰富的研究经验。曾作为课题负责人或主要工作人员参与多项国家发改委、能源局、国家电网公司等单位委托的多项重大科研项目，受到委托单位和专家的好评。近年来作为项目负责人承担了《能源互联网功能形态架构设计及关键支撑技术研究》、《综合能源服务战略研究》等重大课题。曾获得国家电网公司科技进步奖特等奖、二等奖、三等奖等奖项，多次获得国网能源研究院科技进步特等奖、一等奖等。
团队简介：国网能源研究院能源互联网研究所（简称互联网所）于2015年7月份成立，主要负责能源互联网市场分析及技术经济研究、能源互联网发展政策与战略规划研究、综合能源系统规划运行、城市智慧能源系统研究、综合能源服务业务发展及市场分析、国际能源政策及战略研究等。互联网所内设国际能源政策研究室、物联网经济研究室、综合能源研究室，共有19名员工，平均年龄34岁，其中博士12人，具有高级职称14人，专业覆盖电气工程及其自动化、经济学、环境科学与工程、法学、计算机科学等。曾多次获得“国家电网公司先进集体”、“国家电网公司先进班组”、“国网能源研究院先进集体”、“先进党支部”以及“课题攻关党员创新团队”等称号。
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编辑：杨彪
审核：蒋东方
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